6月23日，最高人民法院正式發(fā)布《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規(guī)定》，并由最高人民法院行政庭負責人就相關內(nèi)容回答記者提問。

問1：修改后的行政訴訟法確立行政機關負責人出庭應訴制度，明確了負責人應當出庭應訴的義務。有人認為，負責人出庭應訴與訴訟代理制度存在不一致，請問最高人民法院如何看待這個問題？

答：行政機關負責人出庭應訴制度是行政訴訟法的重要制度，充分體現(xiàn)了社會主義司法制度的優(yōu)越性和先進性。設立這一制度的目的在于保障人民群眾合法權益、實質(zhì)性化解行政糾紛、提高行政機關依法行政水平。

行政機關負責人出庭應訴，體現(xiàn)了法律面前人人平等的法治意識，發(fā)揮了實質(zhì)性化解行政糾紛的作用，在司法實踐中已經(jīng)產(chǎn)生良好的法律效果和社會效果。比如，黑龍江省三級法院近年來行政機關負責人出庭應訴率則接近100%，對于實質(zhì)性化解行政爭議、維護社會和諧穩(wěn)定起到了積極的作用。

行政糾紛不是普通的法律糾紛，而是官民糾紛；行政訴訟的當事人不是普通的當事人，行政機關是行政訴訟的一方當事人。過去的行政訴訟法參照民事訴訟法的代理制度，只要行政機關代理人出庭應訴就符合法律規(guī)定。

但是，代理人在訴訟過程中，對于法律問題比較熟悉，而對于行政執(zhí)法狀況不熟悉，對于老百姓提出的和解意愿也無法表態(tài)，使得庭審效果和解決糾紛的效果大打折扣。

從上個世紀九十年代末，陜西合陽、江蘇海安等地開始探索行政機關負責人出庭應訴制度。實踐證明，行政機關負責人出庭應訴制度，既符合行政管理中首長負責制的基本要求，也符合中國官民平等的樸素觀念，有效紓解了官民的對立情緒，實質(zhì)化解了大量的行政糾紛。這一優(yōu)良的訴訟制度符合中國國情、符合行政訴訟特點，應當進一步加強和推廣。

問2：司法實踐中，行政機關負責人出庭應訴中仍存在一些問題，包括負責人出庭不出聲等，對行政糾紛的解決沒有發(fā)揮應有的作用，請問司法解釋對此作出什么樣的相應規(guī)定？

答：行政機關負責人出庭應訴制度，重在實質(zhì)性化解行政爭議，重在提升行政執(zhí)法水平。因此，行政機關負責人的“介入感”“參與感”很重要。行政機關負責人出庭不出聲，應訴不應答，就會使庭審效果大打折扣，就會使官民矛盾繼續(xù)緊張，就會使行政糾紛難以實質(zhì)化解，就會使出庭應訴制度變成擺設。

為了切實解決這一問題，司法解釋規(guī)定了以下幾個方面的內(nèi)容：

第一，出庭應訴的應當是分管、熟悉行政執(zhí)法業(yè)務的負責人或者相應的工作人員。為了實質(zhì)性化解糾紛，出庭負責人應當具有表態(tài)權，應當對涉訴事項具有一定程度的決定權限；出庭的工作人員應當對被訴行政行為具有全面的、專業(yè)的掌握。

第二，在庭審過程中，負責人要積極發(fā)言，參與涉案行政爭議的實質(zhì)性化解。例如，司法解釋規(guī)定，人民法院在庭審中要求行政機關負責人就有關問題進行解釋或者說明，明確要求行政機關負責人出庭應訴的，應當就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見等等。

第三，行政機關負責人或者行政機關委托的相應工作人員在庭審過程中應當就案件情況進行陳述、答辯、提交證據(jù)、辯論、發(fā)表最后意見，對所依據(jù)的規(guī)范性文件進行解釋說明等。以上要求，都促使行政機關負責人和相應的工作人員在出庭之前做好相關應訴準備工作，有助于妥善地化解糾紛。

問3：行政訴訟法規(guī)定，行政機關負責人應當出庭應訴，這可能導致一些案件數(shù)量較大的行政機關，例如省級政府或者部委等行政機關的負責人應訴壓力過大，司法解釋是否有相關的規(guī)定來解決這個問題？

答：從我們調(diào)研的情況來看，總體來說，行政機關負責人出庭應訴制度運行良好，負責人應訴壓力不大。特別是行政案件種類繁多、行政管理領域涉及五十多個，特定案件數(shù)量比較集中的現(xiàn)象并不突出。我們看到，有的行政機關負責人高度重視出庭應訴工作。例如，貴州省政府、中國證監(jiān)會等均有省部級負責人出庭應訴，在社會上產(chǎn)生了積極正面影響。

但是，在政府信息公開等個別類型的行政案件中，案件數(shù)量較大。最高人民法院在部委調(diào)研時，相關部委反映，行政機關負責人出庭應訴壓力較大。

為了解決這一問題，司法解釋作了以下幾個方面的規(guī)定：
第一，明確負責人的范圍。法律規(guī)定的行政機關負責人并不一定是行政機關的“一把手”，副職負責人、分管副職負責人等，均屬于負責人范圍。

第二，規(guī)定協(xié)商出庭制度。復議機關作共同被告的案件，可以由共同被告協(xié)商確定負責人出庭應訴，無須共同被告負責人全部出庭。

第三，規(guī)定一次出庭制度。對于同一審級需要多次開庭的同一案件，負責人到庭參加一次庭審的，一般可以認定其已經(jīng)履行出庭應訴義務。

第四，規(guī)定申請延期開庭制度。負責人確有正當理由不能出庭，行政機關可以依法申請延期開庭審理。

第五，規(guī)定工作人員出庭制度。行政機關負責人有正當理由不能出庭應訴的，可以依法委托相應的工作人員出庭應訴。

第六，明確了負責人出庭應訴的一系列法律保障。例如，司法實踐中出現(xiàn)有的原告以負責人出庭應訴情況為由要求法院進行質(zhì)證和處罰，司法解釋規(guī)定，原告對行政機關負責人出庭應訴提出異議的，人民法院可以按照相應措施進行處理，但不影響案件的審理。

問4：對于四類行政機關負責人應當出庭應訴的特殊案件，行政機關以及人民法院在具體實踐應當如何理解和執(zhí)行？

答：首先，要正確理解這四類特殊案件之間的關系。其中，前三類案件即重大公共利益，社會高度關注或者可能引發(fā)群體性事件等案件，既是行政機關主動出庭應訴的案件，也是人民法院應當通知出庭應訴的案件。

比如，在人民法院受理案件之前，被訴行政機關就已經(jīng)知曉被訴行政行為可能或者已經(jīng)引起相關炒作的，行政機關在應訴之時應當主動告知人民法院相關情況，并主動確定負責人出庭應訴妥善處理行政爭議。

行政機關未主動告知的，人民法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)存在相關情況的，應當通知行政機關負責人出庭應訴。其次，通知行政機關負責人出庭應訴，人民法院認為不屬于司法解釋列舉的范圍但又確需要負責人出庭應訴的，可以依法通知。

來源：人民法院新聞傳媒總社